行政“小马”拉起社会治理“大车”

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一条沪太路,从市中心延伸到市郊,在沪太路宝安公路口,一座“新城”正在崛起。作为上海近郊六大保障性住房基地之一,馨佳园大型居住社区便位于此地。规划面积1.52平方公里、规划总人口约4.5万的大居,除少部分本地动迁户外,目前入住的近3万人大多是来自中心城区的导入人口。

而馨佳园所在的宝山区顾村镇,则是一个城市化进程中的近郊城镇。一方面是大量导入的市区人口和新增的多元需求,一方面却仍是传统的行政管理构架,一系列变化如何适应?行政的“小马”如何拉起社会治理的“大车”?

人口快速导入,“大居”规模直逼市区街道

走进位于顾村镇西片的馨佳园,13个街坊鳞次栉比;街坊内,道路绿化、商业配套等井然有序。然而,2009年首批居民入住时的馨佳园,却完全是另外一副“模样”:“我们刚来时,这里什么都没有,不要说买菜,就连一根葱也买不到。”一街坊居民陆身凤是亲历者。

在大型居住社区,公建配套尤其是商业设施的完善往往与居民入住率成正比,“商业配套滞后,居民入住少”,“居民入住少,商业配套更不愿来”,由此形成“恶性循环”。从首批入住1300多户,到2012年5月迎来8000多户入住高峰,馨佳园的居民越来越多,居民刚入住时也碰到了配套设施相对滞后、生活不便捷等烦恼。“开门七件事,成了一件心事”,居民纷纷要政府解决困难。

人口来源分散、数量庞大、结构复杂,是另一个问题。市区导入人口来自杨浦、闸北、虹口、普陀等7个中心城区,其中60岁以上老人占入住人口16.99%,独居、纯老、孤老、高龄老人、失业、残障、低保、特困等特殊群体也占了不小比例;此外,房屋出租吸纳的外来人口占到了入住人口的20.8%。

对于顾村镇的管理者来说,馨佳园完全是一个新“生长”出来的大型社区。顾村辖区面积达41.66平方公里,常住人口36万。包括馨佳园13个居委会在内,全镇共有58个居委会,还有19个行政村。“传统镇行政构架下,镇直接管村,而居委会则由镇社区办管理。”镇党委书记瞿新昌坦言,“作为镇,发展经济是重要职能之一。而快速出现的大量城市化社区,使居民对社区服务和管理的需求日益提升。虽然社区办直接对接居委,但仅有十几名工作人员,显然无法满足需求。”

还有一个值得关注的现实情况是,这个新生的社区,面积、人口都直逼市区街道。根据规划,未来顾村的大型居住区面积将达10平方公里,占镇域面积近四分之一,吸引人口约35万。“按照传统的街道设置,这完全可以设立两三个街道。但随之而来的是管理成本的极大提高。”瞿新昌说,“一个街道少说七八十个公务员、事业编制,光人头费的财政开支一年就要上千万元,这还不包括其他行政成本。”

不仅仅是“钱的问题”,当地管理者还意识到,按照现代社会治理体系的要求,面对多元的居民群体和多样的诉求,如果仅靠政府力量,必然无法承受、有效满足需求。

服务凝聚人心,联合服务中心应运而生

如何在现有行政构架下,找到一条新的社区治理之路?

馨佳园入住高峰到来前一年,一系列居民们“看不见”的变化悄然发生:一般“镇—社区办—居委会”的镇管社区体制在这里有了突破,形成了“镇—社区办—馨佳园居民区联合服务中心—居委会”四级管理体制。馨佳园居民区党总支也同时成立。“党总支和联合服务中心,不是凭空多出的一个管理层级。”馨佳园居民区党总支书记、联合服务中心主任周明龙介绍,“党总支起引领和纽带的作用,联合服务中心则起实实在在服务居民的作用。”

成立伊始,居民区党总支就先后与城管、公安、交通、开发商、物业、银行、商业、电力、学校、医疗、住房保障事务中心等单位签订党建联建协议。“这些单位在馨佳园区域里,共同为社区治理出力。”周明龙说,联合服务中心也不是什么政府部门,“它是一个服务社区居民的联合体”。中心一楼设有社区事务受理站,可以办理、受理或代办、咨询各种事项;二楼设有卫生站,有全科医生坐堂,能提供心电图、血常规、血糖等检测和400多种常用药。“老早办事、看病,都要到镇上的中心去,而且几个中心还不在一个地方,骑车至少半个小时。现在,出小区步行几分钟就能到联合服务中心,一个中心办多件事,不要太方便哦!”九街坊居民姚金妹很是欣喜。

更引人关注的是,联合服务中心除进驻单位人员外,本身只有10人,除周明龙兼任镇社区办副主任有编制外,其余9人都是聘用人员,“一年人力成本仅60多万元,有限的运营成本也都用于服务居民、开展各种居民活动等。”周明龙补充道,“镇政府给予中心的保障经费,大头都用到了居委会和社区服务上。”

“馨佳园的居民区党总支和联合服务中心,除了没有教育医疗等政府功能性职能和执法等公共管理职能外,承担了众多服务功能,几乎干了街道党工委和办事处近一半的活儿,而行政成本却很低。”在瞿新昌看来,馨佳园居民区党总支和联合服务中心的成立,还克服了大镇行政管理幅度过宽的问题,“有他们在大居服务居民,我在镇上可以很放心。”

党建整合社会资源,共治联合会挑起管理重担

馨佳园居民区党总支和联合服务中心专注于服务社区居民,但不“大包大揽”。自治共治的理念,从一开始便被引入。

姚金妹拿到新居钥匙第一天,碰到了居民区党支部书记葛梅娟。“你是从哪里搬迁来的?有什么困难吗?”葛梅娟嘘寒问暖,令原本“因住经适房而感到面子上过不去”的姚金妹倍感温暖。“你出来做志愿者吧!社区居民都是自家人,居民一起动手把社区搞搞好,大家住得也舒心。”一番闲聊,扫去了姚金妹心中“阴影”:“我一定来当志愿者。”“看似闲聊、拉家常,其实是在发动居民自治的积极性。”周明龙介绍,在居民区党总支牵头下,馨佳园已成立1个志愿者服务中心,12个志愿者工作站覆盖所有居委会,志愿者总数达1000名以上。“温馨12345”、“心连心服务”、“文明督导啄木鸟”、“佳园文艺”、“精细化楼道管理”、“来沪工会”等9大类16项志愿服务,每天开展。

“白天有文明督导队,晚上有治安巡逻队,居民们戴上红袖章,可有荣誉感啦!”姚金妹们渐渐发现了身边的变化:四处搬来的居民们从素不相识到互相热络;从“房门一关,事不关己”,到走在小区里“看见地上有垃圾,会弯腰捡起来”;从党员代表议事制的“试水”到 “民主议事园”的推广……居民们欣喜不已:“环境变美了,治安变好了,馨佳园真正有了家的感觉。”而在周明龙看来,“邻里之间的守望相助,在一定程度上取代了政府的大包大揽。”

不仅是居民唱起了“主角”,社区机构和单位也从“客人”变成了“主人”。居民区党总支与党建联建单位共同发起成立 “馨佳园共治联合会”,每周相关机构和单位都要参加各居委会召开的联席会。联席会上,除居民区书记、居委会主任外,还有社区民警、物业、城管及市共有产权保障房供后管理工作站的人员等,“大家有问题解决问题,没问题了解情况、听取居民诉求。”

馨佳园的许多街坊都有一个“心连心”茶室。每天,居民来这里,喝喝茶、聊聊天。这里也是区镇人大代表、职能部门和相关社区机构同志经常“光顾”的地方。“公交班次能不能增加?末班车能不能延长?”“银行、商业购物点能不能再多些?”面对居民诉求,相关部门马上行动:公交部门增配车辆、缩短发车时间间隔,政府部门则采取补贴措施帮助公交克服困难;药房、银行加快了进驻步伐;面包店、连锁超市等也根据居民意见,调整在社区的布局。违规装修、经适房出租群租等问题一度困扰居民,在房地、城管、拆违办联合执法队及物业等各方协作下,也逐渐得到了解决。

“目前,‘馨佳园共治联合会’成员单位扩大到20家。”在周明龙看来,“把区域范围内的行政机构和社区单位资源有效整合起来,社区治理才会更有效。”而未来,他们要做的还有很多。

专家点评 构筑多元共治新格局

张健明 (上海工程技术大学社会科学学院院长、教授):人口大量导入,城市化不断加速,原来以农村社区为主的城市郊区,现又增加了纯居住型的城市化社区,多元社区的差异性和居住人口的复杂性,使镇管社区的难度越来越高,加之镇域面积和管理幅度过大,镇政府面对的是与现职能不完全对应和匹配的社会治理难题。

完善基层社会治理体系,提高基层治理水平,重心在城乡社区,关键在体制机制创新。宝山区顾村镇馨佳园大型居住区,通过党建联建,发挥社区党组织在基层社会治理中的核心作用,协调社区多元主体的利益关系,以建设“居民区联合服务中心”为载体,搭建社区共治平台,整合社区各种资源,形成了差别化的资源共享机制,推动基层治理的社会化,激发多元主体参与社区治理的活力,实现了社区居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。

顾村馨佳园的实践探索,有利于培育社会自治能力、提高自治水平;有利于形成合理的基层社会治理架构;有利于降低基层社会治理的行政成本。同时解决了社会建设与经济建设之间的不适应、社会发育与市场发育之间的不适应、社会治理与行政改革之间的不适应,推动了城乡结合部地区的社会建设与经济发展相协调,推进行政改革、构筑基层社区多元共治新格局。


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